Consumerismo,servizio sanitario nazionale,salute:
Non si applica la normativa sui consumatori
"Ebbene, poiche' il rapporto fra il cittadino-utente che si rivolga alla struttura sanitaria pubblica per ottenere una prestazione, se del caso ospedaliera, o ad una struttura convenzionata in totale esenzione o previo pagamento di ticket non si puo' qualificare come contratto, trattandosi soltanto dell’adempimento di un dovere di prestazione direttamente discendente dalla leggi e, automaticamente attivato dalla richiesta del cittadino-utente, manca il presupposto per l’applicabilita' della lett u). Questa sembra essere la ragione determinante dell’esclusione di tale applicabilita'."
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE TERZA SEZIONE CIVILE
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso 8989-2008 proposto da ... omissis ... legale rappresentante pro-tempore
contro
I. ...
avverso la sentenza n. 317/2008 del TRIBUNALE di BENEVENTO del 26.2-08, depositata il 27/02/2008;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/01/2009 dal Consigliere Relatore Dott. RAFFAELE FRASCA;
udito per il resistente l’Avvocato ... G. che si riporta alla memoria.
E’ presente il p.G. in persona del Dott. Giovanni SALVI che nulla osserva rispetto alla relazione scritta.
Ritenuto quanto segue;
... omissis ... ha proposto istanza di regolamento di competenza avverso la sentenza del 27 febbraio 2008, con la quale il Tribunale di Benevento - da lui inerito di una controversia contro ... omissis ... per ottenere l’accertamento della responsabilita' del personale medico dipendente di detta azienda nell’esecuzione di un intervento chirurgico e, conseguentemente, la condanna della medesima al risarcimento dei danni sofferti le lesioni ad esso conseguenti, in conseguenza alla sua persona - ha dichiarato, sull’eccezione incompetenza territoriale formulata dall’Azienda convenuta, la propria incompetenza territoriale e la competenza sulla controversia del Tribunale di Perugia. All’istanza di regolamento ha resistito con memoria ... omissis ...
Essendo il ricorso soggetto alla disciplina di cui al decreto_legislativo_206_2005, in ragione dell’epoca di pronuncia del provvedimento impugnato, ed essendosi ravvisate le condizioni per la trattazione con il procedimento di cui all’art. 380 - bis c.p.c., e' stata redatta relazione ai sensi di tale norma, che e' stata notificata alle parti e comunicata al Pubblico Ministero.
La resistente ha depositato memoria ed il Pubblico Ministero ha formulato conclusioni scritte Considerato quanto segue;
La relazione ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c. ha avuto il seguente tenore;
Il ricorso prospetta tre motivi, corredati ognuno da corrispondenti quesiti di diritto.
Con il primo si sostiene che l’Azienda convenuta avrebbe rinunciato all’eccezione incompetenza, in quanto nella seconda comparsa conclusionale depositata in funzione della decisione del Tribunale avrebbe espressamente formulato la seguente precisione: «nella consapevolezza dell’orientamento espresso da ultimo da Cass. Civ. Sezioni Unite con sentenza 1.01.2008, n. 577 si rimette a Giustizia in relazione alla eccezione di incompetenza per territorio come sollevata in atti». Il Tribunale avrebbe omesso di considerare la rinuncia, che, stante iI carattere derogabile della competenza del Tribunale di Perugia, invocata sotto il profilo del foro generale della convenuta e dei fori facoltativi di cui all’art. 20 c.p.c, avrebbe determinato adesione alla competenza beneventana.
Il motivo parrebbe infondato, atteso che l’espressione che avrebbe integrato la rinuncia all’ eccezione non appare logicamente idonea in questo senso, giacche' il “rimettersi a giustizia e' soltanto evocativo del normale ufficio del giudice, che e' appunto quello di concedere giustizia (secondo cio' che prescrive la volonta' astratta dell’ordinamento in relazioni: alla fattispecie concreta).
3.1. - Con il secondo motivo si denuncia “illegittimita' ed infondatezza in diritto della sentenza declinatoria della competenza per violazione e/o mancata applicazione dell’art. 1469 bis c. III n. 19 c. c. e art. 33 lett. u) del d.lgs. n. 206 del 2005″ sotto il profilo che al ricorrente dovrebbe riconoscersi la qualifica di “consumatore” o “utente” di cui all’art. 3 del detto d. lgs. ed alla convenuta quella di “professionista” ai sensi della stessa fonte legislativa, di modo che il foro di Benevento, luogo di residenza dell’istante sarebbe stato quello applicabile nella controversia ai sensi dell’art. 33 citato.
In relazione a tale motivo si prospetta il seguente quesito di diritto: «all’utente della prestazione sanitaria resa da una Azienda Ospedaliera Pubblica con oneri a carico del Servizio Sanitario nazionale, e' applicabile la disciplina legislativa del consumatore e quindi e' applicabile il principio del foro generale della residenza o del domicilio del consumatore ovverosia della competenza territoriale esclusiva del Giudice del luogo in cui l’utente consumatore ha la propria residenza o il proprio domicilio elettivo, ex art. 1469 bis comma 3 n, I e art. 33 comma 2° lett. u) codice del consumo.
Questi gli argomenti a sostegno.
In primo luogo, avrebbe rilievo il carattere contrattuale della responsabilita' della struttura sanitaria anche pubblica, siccome affermato dalla recente Cass. sez. un, n. 577 del 2008 (nonche' numerose altre decisioni della Corte, che vengono parimenti citate).
In secondo luogo, si deduce l’inesattezza dell’affermazione del Tribunale di Benevento secondo cui la particolarita' del rapporto fra paziente e struttura ospedaliera, con oneri a carico del S.S.N., giustificherebbe l’inapplicabilita' delle disposizioni sul rafforzamento della posizione del consumatore nella fase negoziale, perche' trattandosi di erogazione di un servizio pubblico, non e' l’utente che paga la prestazione e non puo' definirsi consumatore. L’inesattezza viene sostenuta invocandosi il principio di diritto espresso da Cass. n. 369 del 2007 in ordine al riconoscimento della posizione di consumatore del terzo beneficiario della polizza assicurativa, nonche' la pregressa ord. n. 285 del 2004 della Corte costituzionale sulla stessa questione. Di tale principio si invoca l’estensione analogica alla posizione dell’utente del servizio Sanitario nazionale, perche' anche costui, come il detto beneficiario, non sopporta il costo del servizio.
In terzo luogo, si asserisce l’inesattezza dell’argomento prospettato dal Tribunale sulla base dell’art. 101 del d.lgs, 206 del 2005, la' dove prevede una norma di rinvio a proposito dei servizi pubblici, per sottrarre l’azienda sanitaria pubblica all’operativita' del foro del consumatore.
L’inesattezza discenderebbe dal fatto che a seguire il ragionamento del Tribunale anche quando la postazione sia erogata da un’azienda sanitaria privata, trattandosi sempre di un pubblico servizio dovrebbe valere detta sottrazione.
In quarto luogo si prospetta che darebbe luogo ad un risultato lesivo dei principio costituzionale di eguaglianza l’escludere l’operativita' del foro del consumatore in caso di prestazione resa da una azienda ospedaliera pubblica con oneri a carico del S.S.N. ed ammetterla invece a favore di chi, avendo disponibilita' economiche, si rivolga ad una struttura privata a proprie spese.
3.1.1. Il motivo parrebbe infondato.
Premesso che esso dev’essere scrutinato alla stregua dell’art. 33, comma 2, lett. u) del d.lgs. n. 206 del 2005 (c.d. codice del consumo), atteso che la norma codicistica invocata e' venuta meno, si deve anzitutto rilevare che in punto di soggezione dell’utente di un servizio pubblico alle disposizioni di tale codice, il tessuto normativo di quest’ultimo contiene soltanto due riferimenti a tale tipo di utente. Il primo e' contenuto nell’art. 2, comma 2, lett. g) la' dove si riconosce come diritto fondamentale ai consumatori e agli utenti quello “all’erogazione di servizi pubblici secondo gli standard di qualita' e di efficienza”. Il secondo e' espresso nell’intitolazione del Titolo quinto del d.lgs. che e' alla “erogazione di servizi pubblici”, nella intitolazione del Capo primo di cui esso si compone, e nell’art. 101 di cui tale capo consta, il quale, sotto la rubrica “Norma di rinvio”, cosi' dispone: «1. Lo Stato e le regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, garantiscono i diritti degli utenti dei servizi pubblici attraverso la concreta e corretta attuazione dei principi e dei criteri previsti della normativa vigente in materia. 2. Il rapporto di utenza deve svolgersi nei rispetto di standard di qualita' predeterminati e adeguatamente resi pubblici. 3. Agli utenti e' garantita, attraverso forme rappresentative, la partecipazione alle procedure di definizione e di valutazioni degli standard di qualita' previsti dalle leggi. 4. La legge stabilisce per determinati enti erogatori di servizi pubblici l’obbligo di adottare, attraverso specifici meccanismi di attuazione diversificati in relazione ai settori, apposite carte dei servizi.».
Il coordinamento fra le due norme evidenzia che la seconda - peraltro programmatica ed avente valore piuttosto che di norma di rinvio a specifiche disposizioni, di norma di rinvio ad una produzione (legislativa) di Stato e Regioni - nelle intenzioni del legislatore delegato vuole solo indicare taluni criteri di realizzazione normativa (appunto affidati alle competenze di Stato e Regioni) del diritto riconosciuto al consumatore in relazione alla erogazione del servizio pubblico dall’art. 2, comma 2.
Viceversa, detto coordinamento, attesa la limitatezza del diritto riconosciuto dall’art. 2, comma 2, lett. g), non evidenzia - come vorrebbe la sentenza impugnata - che in generale il rapporto di utenza con il servizio pubblico sia sottratto automaticamente alla disciplina del d.lgs. Se cosi' avesse voluto disporre, il legislatore lo avrebbe dovuto dire in ben diverso modo, cioe' con una norma effettuativa dell’operare della disciplina del d.lgs. del settore del servizio pubblico. Mentre, come si e' visto, la previsione settoriale nei sensi indicati, contenuta nelle due norme, e' significativa di una intentio legis non aliena dal considerare il rapporto di utenza con il servizio pubblico come rapporto in linea di massima soggetto all’ambito della disciplina del codice.
L’interprete e', dunque, autorizzato ad un approccio interpretativo diverso da quello adottato dalla sentenza impugnata, cioe' ad affrontare il problema dell’operare delle tutele apprestate a favore del consumatore-utente anche a beneficio dell’utente di un servizio pubblico, valutando se le varie disposizioni di cui consta il decreto legislativo siano o meno applicabili, per la loro ratio o sulla base del loro tenore, al rapporto di utenza pubblica.
L’operazione esegetica deve riguardare anzitutto la possibilita' che al detto rapporto si possano riferire le definizioni individuate dall’art. 3 del d.lgs.
In relazione al rapporto fra il cittadino ed il servizio sanitario nazionale (disciplinato in generale dalla L. n. 833 del 1978) in funzione della fruizione di una prestazione sanitaria), in ipotesi ospedaliera, in totale esenzione od anche previo pagamento del c.d. ticket, certamente al cittadino-utente si attaglia la definizione di “utente”, di cui alla lettera a) dell’art. 3. Alla struttura ospedaliera facente capo al S.S.N., posto che il detto servizio si articola sia attraverso strutture direttamente gestite dalla mano pubblica (e, quindi, da organismi di diritto pubblico, come l’azienda qui resistente), sia attraverso strutture gestite da privati che abbiano ricevuto l’autorizzatone a svolgere il servizio in convenzione, v’e' da chiedersi se possa attagliarsi la definizione di “professionista”, di cui all’art. 3, lett. e). La risposta all’interrogativo parrebbe certa nel caso delle seconde, perche' esse, sulla base della convenzione, agiscono come soggetti imprenditoriali (che cioe', perseguono un proprio utile), mentre e' dubitativa riguardo alle prime. Anche se l’interprete subisce certamente la suggestione della configurabilita' dell’attivita' delle strutture di mano pubblica pur sempre come attivita' “professionale”, il che potrebbe giustificare che esse siano comprese nella definizione di “professionista”.
La questione all’esame, dunque, non pare poter essere risolta sulla base delle definizioni offerte dall’art. 3, che non sono decisive.
Venendo alla disciplina specifica del c.d. foro del consumatore di cui all’art. 33, comma 2, lett. u), una volta ipotizzato (come consente l’equivocita' del dato dell’art. 3) che nell’uno e nell’altro caso ricorra la figura del professionista, l’interprete si imbatte in un dato che induce decisamente ad escludere che alla controversia, introdotta dal cittadino-utente (che si sia rivolto alla struttura pubblica o a una struttura convenzionata), per ottenere il risarcimento dei danni sofferti in conseguenza dell’inesecuzione o del non corretto adempimento della prestazione richiesta possa applicarsi la norma de qua. Il dato che viene in rilievo e' che, perche' la norma della lettera u), citata sopra si applichi, e' necessario un presupposto. Lo fanno manifesto sia l’intitolazione del titolo primo della parte terza (intitolata al Rapporto di consumo), che e' “Dei contratti del consumatore in generale”, sia la stessa rubrica “Clausole vessatorie nel contratto tra professionista e consumatore”.
Questo presupposto e' rappresentato dal “contratto” fra professionista e consumatore.
Ebbene, poiche' il rapporto fra il cittadino-utente che si rivolga alla struttura sanitaria pubblica per ottenere una prestazione, se del caso ospedaliera, o ad una struttura convenzionata in totale esenzione o previo pagamento di ticket non si puo' qualificare come contratto, trattandosi soltanto dell’adempimento di un dovere di prestazione direttamente discendente dalla leggi e, automaticamente attivato dalla richiesta del cittadino-utente, manca il presupposto per l’applicabilita' della lett u). Questa sembra essere la ragione determinante dell’esclusione di tale applicabilita'. Mancando il contratto non si puo' giustificare l’applicazione del foro del consumatore, che il contratto presuppone. Il cittadino che chiede una prestazione in esenzione o con ticket al Servizio Sanitario Nazionale esercita in sostanza un diritto soggettivo pubblico riconosciutogli direttamente dalla legge e che la legge stessa prevede debba essere soddisfatto a richiesta dall’organizzazione del Servizio Sanitario Nazionale o direttamente o attraverso !s strutture in convenzione, imponendo essa stessa la relativa prestazione. Il rapporto che si instaura con la struttura sanitaria pubblica o convenzionata rappresenta l’attuazione (che ha titolo direttamente nella legge) di questo obbligo di prestazione e non suppone la stipula, nemmeno tacita, di un contratto. In altri termini, quando il cittadino-utente si rivolge alla struttura sanitaria pubblica o in convenzione, la ricezione della sua richiesta e la conseguente attivazione della struttura non danno luogo alla conclusione, nemmeno per fatto concludente, di un contratto, ma realizzano soltanto l’attuazione dell’obbligazione della mano pubblica di fornire il servizio. Tale attuazione non avviene mediante la riconduzione del rapporto allo schema del contratto, del quale non solo non vi sono i presupposti giustificativi a livello normativo (atteso che non si prevede alcunche' che sia in qualche modo riconducibile alla figura della stipulazione di un accordo contrattuale), ma neppure vi sonori presupposti fattuali che potrebbero comunque fare emergere la figura del contratto, nei contorni seppure sfumati che essa ha nel momento storico attuale. Si potrebbe pensare che tali presupposti sussistano sub specie della figura dell’obbligo a contrarre, ma si tratterebbe di prospettiva erronea, perche' cio' che la legge direttamente impone non e' qui l’obbligo di contrattare una prestazione, che l’oggetto del diritto soggettivo del cittadino-utente.
In proposito e' a questo punto necessaria una precisazione.
La conclusione che nega la ricorrenza del contratto non e' in alcun modo configgente con la comune ed ormai acquisita qualificazione come contrattuale della responsabilita' della struttura ospedaliera anche pubblica, evocata con insistenza dalla parte istante, e presente da tempo nella giurisprudenza della Corte. Tale affermazione, infatti, non sottende (vedi, peraltro, a quel che consta, Cass. n. 8826 del 2007, in diverso senso) che quando ci si rivolge alla struttura del Servizio Sanitario nazionale o ad una struttura convenzionata si stipuli un contratto, ma vuole significare che la cattiva esecuzione della prestazione “da' luogo a responsabilita' contrattuale nel senso di responsabilita' nascente dall’inadempimento di un obbligo preesistente o dalla sua cattiva esecuzione e non nel senso di responsabilita' per inadempimento di un contratto o per la sua cattiva esecuzione. Il concetto di responsabilita' contrattuale, cioe', viene usato nel senso non gia' di responsabilita' che suppone un contratto, ma nel senso - comune alla dottrina in contrapposizione all’obbligazione da illecito extracontrattuale - di responsabilita' che nasce dall’ inadempimento di un rapporto obbligatorio preesistente, che nella specie sta a carico della struttura del Servizio Sanitario Nazionale. La lettura delle motivazioni, anche al di la' di quanto sembra talvolta suggeriscano le massime, evidenzia che la Corte (salvo appunto la sentenza sopra citata) non ha qualificato il rapporto che sorge dall’accettazione della richiesta da parte della struttura sanitaria del Servizio Sanitario nazionale, direttamente operante o operante in convenzione, come contratto,, ma si e' sempre soffermata sulla natura della responsabilita', ricorrendo alla figura della responsabilita' contrattuale nei sensi indicati.
L’art. 33, comma 2, lett. u), appare, dunque, nella specie inapplicabile. Il terzo motivo lamenta in fine “irritualita' della eccezione di incompetenza territoriale sollevata dalla parte convenuta ex art. 38 comma secondo c.p.c.” per non essere stata contestata la competenza del Tribunale di Benevento ai sensi del c.d. foro del consumatore. Tale contestazione si sarebbe dovuta avverare perche' nella citazione si invocava la responsabilita' contrattuale dell’ Azienda e, quindi anche il detto foro.
Il motivo e' infondato, tenuto che l’onere di contestazione e' riferibile alla c.d. competenza territoriale derogabile, ma non alla competenza territoriale inderogabile, qual e' quella dei c.d. foro del consumatore (si veda Cass. (ord.) 16557 del 2008 anche per ulteriori riferimenti), 6. Sembra, dunque, conclusivamente doversi dichiarare la competenza del Tribunale di Perugia.
Il Collegio condivide la soluzione finale indicata nella relazione quanto all’individuazione del giudice competente, ma reputa che la giustifichino considerazioni solo in parte coincidenti con quelle esposte nella relazione in riferimento al secondo motivo. Fra queste, infatti, il Collegio non ravvisa necessarie, indipendentemente da ogni valutazione sulla loro correttezza, quelle che hanno fatto leva, per giustificare l’esclusione della invocabilita' del c.d. foro del consumatore, sul rilievo che non sarebbe sussumibile sotto la figura del contratto la qualificazione del rapporto che insorge quando il cittadino si rivolge direttamente alla struttura sanitaria pubblica o a quella di una azienda convenzionata e, dunque, quando richiede una prestazione sanitaria fornita direttamente o indirettamente dal Servizio Sanitario Nazionale. Ancorche' non sembri del tutto sfornito di fondamento il dubbio esposto nella relazione riguardo alla mancanza di una chiara affermazione (salvo la sentenza citata nella relazione) della natura contrattuale della responsabilita' delle dette strutture anche quanto alla fonte, deve condividersi la sollecitazione del Pubblico Ministero relativamente all’opportunita' che la questione meriterebbe - per la sua indubbia natura di questione di particolare importanza - di essere rimessa alle Sezioni Unite della Corte, perche' sciolgano il dubbio stesso.
Le ragioni che giustificano l’esclusione dell’operativita' del c.d. foro del consumatore nella fattispecie all’esame sono le seguenti.
In primo luogo, deve osservarsi che il rapporto fra la posizione dell’utente del servizio pubblico e la disciplina del citato d.lgs. (c.d. codice del consumo) dev’essere individuato sulla base di una corretta ricostruzione del significato dei due indici normativi gia' segnalati dalla relazione presenti nel testo di esso.
La proclamazione dell’art. 2, comma 2, lett. g), richiamata nella relazione, in quanto presente in una norma rubricata “diritti del consumatore” e, quindi, deputata a fornirne una ricognizione sembra assumere sia l’indubbia valenza di assegnare al consumatore-utente del servizio pubblico il rango di una sottocategoria della categoria del consumatore-utente agli effetti del codice, sia l’ulteriore significato di identificare uno specifico atteggiarsi del diritto del consumatore-utente del servizio pubblico, considerato come tale: la specificita' e' quella che si esprime nel diritto alla erogazione del servizio pubblico “secondo standard di qualita' e di effettivita'”. Peraltro, il lettore della norma in questione pone in relazione questo specifico diritto con gli altri riconosciuti dalle altre lettere della norma, e' subito indotto a concludere che quello della lettera g) non e' l’unico diritto riconosciuto all’utente del servizio pubblico, bensi' soltanto un diritto aggiuntivo. Sarebbe del resto illogico,che a tale utente non siano riconosciuti quelli previsti dalle altre lettere, come ad esempio il diritto alla salute, che e' diritto di diretta derivazione costituzionale, o quello alla purezza di prodotti.
Questa conclusione e' confermata dalla seconda norma che specificamente considera ”utente del servizio pubblico, l’art. 101. Essa si autoproclama “norma di rinvio”, ma si tratta di una autoproclamazione che in realta' non e' fedele alla rubrica, posto che non si fa riferimento nel comma 1 alle norme che sarebbero oggetto del rinvio, ma piuttosto si affida allo Stato ed alle regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, di dettare una normativa. Si tratta, dunque, di una previsione di rinvio ad un potere normativo, quindi, ad una fonte (rinvio formale).
II rinvio e' fatto in funzione della garanzia dei “diritti degli utenti dei servizi pubblici” e questo dato normativo conferma la conclusione che quello di cui all’art. 2, comma 2, lett. g non sia l’unico diritto riconosciuto all’utente del servizio pubblico e rafforza il convincimento che quest’ultimo e' a pieno titolo un utente, cui il codice tendenzialmente puo' se del caso trovare applicazione. Tale conclusione e' ulteriormente rafforzata dal rilievo di quanto emerge dai successivi tre commi.
Il comma 2 della norma, riecheggiando il comma 2, lett. g), assegna al detto potere un contenuto necessario, quello di fissare “standard di qualita' predeterminati” in relazione al rapporto di utenza. Il comma 3 garantisce la partecipazione al procedimento normativo di definizione degli standard. Ed il comma 4 affida alla legge il compito di stabilire, per determinati enti erogatori di servizi pubblici, l’obbligo di adottare, con diversificazione rispetto ai vari settori ed in correlazione alle loro specificita', “apposite carte dei servizi”, cosi richiamando un istituto che l’ordinamento conosceva gia' (si veda il d.l. 12 maggio 1995 n. 163, convertito nella legge 11 luglio 1995 n 273).
Ora, l’espressa considerazione - nei commi 2, 3 e 4 - del diritto all’erogazione secondo standard di qualita' significa che il potere di normazione, cui allude il comma 1, e' piu' ampio e generale, riferendosi esso ai “diritti” dell’utente del servizio pubblico in genere.
Dal comma 1 dell’art. 111 emerge un secondo dato che presenta una certa ambiguita': la proposizione “garantiscono i diritti degli utenti dei servizi pubblici attraverso la concreta e corretta attuazione dei principi e dei criteri previsti della normativa vigente in materia” si presta, intatti, ad essere intesa: a) sia nel senso di un riferimento ai “principi e criteri della normativa vigente” nella materia dei servizi pubblici, di modo che si sia voluto affidare alla legge statale e regionale il compito di disciplinare i diritti dell’utente del servizio pubblico tenendo corto della peculiarita' della disciplina dei vari servizi, nel quale caso si sarebbe voluto sottrarre quella figura di utente alla disciplina del codice pur applicata secondo un criterio di compatibilita' con il modo dell’attivita' del servizio pubblico; b) sia nel senso di un riferimento dei “principi e criteri della normativa vigente” non gia' alla materia dei servizi pubblici, bensi' alla materia dei diritti dell’utente, nel quale caso si sarebbe dato allo Stato ed alle Regioni soltanto il potere di raccordare la disciplina emergente su questa materia e, quindi, in primo luogo dallo stesso codice del consumo alla peculiarita' del servizio pubblico.
Se si considera quanto si e' detto sopra sull’esegesi dell’art. 2, comma 2, e sulle conseguenze che se ne sono tratte in punta di tendenziale applicabilita' all’utente del sevizio pubblico della disciplina del codice, la lettura dell’art. 101, comma 1, quella che sembra preferibile e senz’altro la seconda. E cio' per un’esigenza di elementare coerenza con quanto desumibile dall’art. 2, comma 2. Il principio di diritto che allora si puo' affermare e' il seguente: «L’art. 101, comma 1, del c.d. codice del consumo, di cui al d.lgs. n. 206 del 2005 non sottrae i diritti dell’utente del servizio pubblico al suo operare ove in relazione alla specifica modalita' del rapporto di utenza le norme del codice risultino applicabili, ma consente soltanto allo Stato e alle regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, di dettare norme che applichino i principi stabiliti dal codice tenendo conto delle peculiarita' della disciplina del singolo servizio pubblico e delle modalita' con cui avviene il suo espletamento».
3. Affermata, dunque, la tendenziale riferibilita' del codice anche all’utente del servizio pubblico, in mancanza di adozione di una specifica normativa da parte dello Stato e delle regioni per gli ambiti di loro rispettiva competenza (normativa che potrebbe esprimersi anche con atti di normazione secondaria), deve ritenersi in linea tendenziale che all’utente del servizio pubblico la disciplina del codice possa applicarsi previo riscontro dell’idoneita' del relativo rapporto ad essere ricondotto sotto le norme del codice del consumo di volta in volta considerate.
E’ a questa stregua che va verificata la compatibilita' della norma dell’art. 33, comma 2. Iett. u), con la posizione dell’utente del servizio sanitario nazionale quando instauri una controversia inerente la prestazione di tale servizio.
3.1. Sotto tale profilo, con riferimento alla posizione dell’utente del servizio sanitario nazionale quando controverta direttamente con l’azienda ospedaliera pubblica (come' nel caso di specie), la quale, secondo una delle possibili modalita' di fruizione delle prestazioni del servizio sanitario nazionale, gli abbia erogato una prestazione, deve considerarsi che, nelle logica del funzionamento del pubblico servizio costituito dal c.d. servizio sanitario nazionale, l’erogazione del servizio e' garantita attraverso una organizzazione imperniata sul principio di territorialita, cioe' nel senso che vi sono tante articolazioni della complessiva organizzazione preposte ognuna ad un certo territorio. La fruizione del servizio, invece, non e', pero', necessariamente collegata alla residenza dell’utente se non in via tendenziale, essendovi, com’e' noto, la possibilita' di beneficiare del servizio, sia pure di solito attraverso un imput che parte dall’articolazione del servizio del luogo di residenza, in una qualsiasi articolazione dell’organizzazione. Ebbene questo rapporto fra l’organizzazione del servizio, strutturata su base territoriale, ed il diritto alla fruizione da parte dell’utente, che non e' ancorato all’articolazione territoriale di residenza, evidenzia una circostanza che pone l’utente, quando si rivolge ad una articolazione diversa dal suo luogo di residenza, in una posizione che non e' apparentabile a quella del consumatore di cui alla lett. u) dell’art. 33 citato. Il collegamento della struttura ad un certo territorio, ove posto in relazione con la libera scelta dell’utente di fruire del servizio al di fuori dell’ambito dell’articolazione del suo luogo di residenza, palesa cioe' una situazione nella quale, essendo frutto di una scelta dell’utente fruire del servizio al di fuori dell’ambito riferibile al suo luogo di residenza, e' responsabile della radicazione della vicenda all’ambito territoriale della struttura si e' rivolto e' esclusivamente l’utente, il quale, d’altro canto, e' pienamente consapevole che l’articolazione cui si e' rivolto e' predisposta per operare in un certo ambito territoriale. E’ pertanto, pienamente ragionevole che la vicenda del contenzioso che nasce dall’erogazione del servizio non sia soggetta al foro del consumatore.
A queste considerazione deve aggiungersi - superando i dubbi affacciati nella relazione che l’azienda ospedaliera pubblica non riveste la qualita' di “professionista”, che e' essenziale per l’applicabilita' della norma de qua. Cio', perche' l’azienda sanitaria pubblica (anche se oramai e' sostanzialmente configurabile come un soggetto privato e non pubblico, gestito con criteri manageriali, com’e' per la A.S.L), quando eroga la prestazione non agisce nell’esercizio di un’attivita' imprenditoriale, commerciale, artigianale, non potendo l’attivita' che ha permesso di eseguire la prestazione a favore dell’utente considerarsi espressione di attivita' di quel genere quindi, un’attivita' economica, per l’assorbente ragione che il suo svolgimento deve avvenire senza il necessario rispetto del principio di economicita', atteso che comunque l’erogazione del servizio deve essere assicurata anche se cagiona perdite. L’azienda sanitaria pubblica, dunque, non agisce come un “professionista” alla stregua della nozione fissata dall’art. 3 lett. e) del codice.
Ne' puo' considerarsi che detta attivita' sia espressione dell’esercizio di una professioni, come adombrato dalla relazione: il momento finalistico dell’attivita', in quanto essa e' diretta all’assicurazione del servizio esclude che si verta in ipotesi di esercizio di una professione ai sensi delle norme degli arti 2229 e ss. c.c., per l’assorbente ragione che l’attivita' professionale secondo tali norme e' finalizzata alla consecuzione di un compenso.
Neppure potrebbe argomentarsi che professionali sono comunque le attivita' del personale servente dell’azienda sanitaria, che riceve remunerazione per il loro espletamento: e' sufficiente osservare che rispetto al rapporto che si instaura fra l’azienda e l’utente tale remunerazione non viene in evidenza. Ma nemmeno viene in evidenza rispetto al rapporto che si instaura fra il personale dell’azienda e l’utente, secondo la giurisprudenza della Corte che ormai tende a configurare una responsabilita' contrattuale (talvolta definita da “contatto”‘) anche nel rapporto fra l’utente ed il personale sanitario. Onde, l’applicazione del foro di cui all’art. IX comma 2, lett. u) non potrebbe discendere di riflesso nemmeno sotto tale profilo, cioe' per la configurabilita' del foro inderogabile almeno rispetto al detto personale. Si e', in sostanza, in presenza di attivita' professionale, ma non nel senso supposto dall’art, 3, lett. e), il quale, in relazione alla tutela dell’art. 33 in genere suppone che il carattere professionale dell’attivita' del detto “professionista” si ponga in riferimento al contratto stipulato con il “consumatore”.
Alla soluzione dell’inapplicabilita' dell’art 33, comma 2, lett. u) deve pervenirsi anche a proposito di una struttura convenzionata.
Cio', anzitutto per la ragione che vale l’argomento della territorialita' dell’espletamento del servizio e della libera scelta dell’utente di fruirne fuori del suo luogo di residenza. Inoltre, se e' vero che essa si presenta come un’azienda diretta a perseguire un utile proprio in ragione dell’espletamento della prestazione sanitaria coperta dal Servizio Sanitario Nazionale questi viene in rilievo quando essa stipula la convenzione con gli organismi di diritto pubblico a cio' abilitati, mentre, una volta instaurata la convenzione, la fornitura del servizio all’utente avviene con modalita' del tutto identiche a quelle seguite dalla struttura pubblica, senza cioe' che l’essere l’azienda sanitaria privata convenzionata un imprenditore si ponga come tale. Cio' e' tanto vero che I”utente del servizio sanitario nazionale si rivolge ad essa come si sarebbe rivolto alla struttura pubblica. Anche in questo caso valgono, poi, le medesime considerazioni svolte a proposito dell’atteggiarsi del rapporto fra l’utente ed il personale della struttura sanitaria privata.
Va semmai precisato che, qualora il rapporto fra l’utente e la struttura sanitaria convenzionata abbia corso con l’espletamento di eventuali prestazioni aggiuntive direttamente a carico dell’utente e non del Servizio Sanitario Nazionale, allora l’art. 3 comma 2, lett. u) potra' venire in rilievo, in quanto nel rapporto, necessariamente da considerarsi su base unitaria, l’azienda sanitaria si e' posta direttamente nei confronti dell’utente come “professionista”.
Resta da dire del caso in cui abbia corso l’espletamento di una prestazione sanitaria direttamente da parte di un’azienda sanitaria privata non convenzionata e, quindi, sulla base di un normale rapporto privatistico con l’utente che abbia scelto di non rivolgersi al Servizio Sanitario Nazionale.
In questo caso l’azienda si pone senza dubbio come “professionista” ed il foro del consumatore e' applicabile, senza che ne derivi alcuna incoerenza con il collocarsi di detta azienda nell’ambito dello stesso pubblico servizio inerente la sanita'. Ne' l’applicabilita' del detto foro in questo caso comporta una disparita' di trattamento ai sensi dell’art. 3 tra l’utente che scelga di rivolgersi al Servizio Sanitario Nazionale e quello che si rivolge alla struttura sanitaria privata la disparita' e' insussistente, perche' quest’ultimo, che gia' come cittadino subisce sul piano fiscale l’incidenza del costo del detto servizio, se ne accolla direttamente un altro, di modo che le due situazioni sono diverse fra loro.
4- Rimane a questo punto da considerare un argomento svolto nell’ambito del seconde motivo e che la relazione, postasi nell’ottica da cui il Collegio ha parzialmente dissentito a proposito della non ricorrenza del “contratto” nel rapporto fra l’utente e la struttura pubblica convenzionata, non ha considerato perche' sostanzialmente assorbito.
L’argomento e' quello desunto da Cass. n. 369 del 2007 in ordine al riconoscimento della posizione di consumatore del terzo beneficiario della polizza assicurativa, nonche' dalla pregressa ordinanza 235 del 2004 della Corte costituzionale sulla stessa questione. Di tale principio si invoca l’estensione analogica alla posizione dell’utente del servizio Sanitario nazionale, perche' anche costui, come il detto beneficiario, non sopporta il costo del servizio, ma e' beneficiario pur sempre di un costo, quello necessario per il funzionamento diretto od indiretto del Servizio Sanitario Nazionale, sopportato da altri, cioe' nella sostanza da tutti i consociati che adempiono agli obblighi fiscali e cosi' consentono il finanziamento del Servizio, e, sul piano formale, dal soggetto che sul piano pubblicistico opera, ai vari livelli, la destinazione delle somme alle varia strutture sanitarie o le impiega per il c.d. convenzionamento.
L’invocazione del principio stabilito da Cass. n. 369 del 2007 non e', tuttavia, pertinente, perche', come ad altri effetti ha evidenziato questa Corte (si veda Cass. (ord.) n. 29:2.76 del 2007), esso trova spiegazione nell’essere il beneficiario della polizza assicurativa direttamente titolare del diritto previsto dal contratto e, quindi, partecipe del regolamento contrattuale che gli attribuisce il diritto. Sicche' quello che viene in rilievo e' il rapporto fra il “professionista” ed il consumatore che ha stipulato la polizza, in quanto esso stesso ha attribuito un diritto al beneficiario, che lo esercita sulla base del contratto. L’utente che si avvale del Servizio Sanitario Nazionale, viceversa non esercita un diritto che nasce dal rapporto fra la struttura pubblica che stipula la convenzioni con un’azienda sanitaria privata o un diritto che trae titolo dal rapporto in forza del quale l’azienda sanitaria pubblica - tra l’altro certamente non riconducibile alla figura del contratto - agisce nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale ricevendo le erogazioni di pubblico danaro occorrente all’espletamento del servizio.
5- Deve, dunque, dichiararsi la competenza del Tribunale di Perugia, avanti al quale le parti vanno rimesse, con termine per la riassunzione di mesi tre dalla comunicazione del deposito della presente.
Le spese del procedimento possono essere compensate per giusti motivi ravvisabili nella delicatezza e novita' della questione di diritto esaminata.
P. Q. M.
La Corte dichiara la competenza del Tribunale di Perugia, avanti al quale rimette le parti, a termine per la riassunzione di mesi tre dalla comunicazione del deposito della presente. Compensa le spese del giudizio di regolamento di competenza.
Depositata in Cancelleria il 02.04.2009
