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Articolo 05.09.09
La natura dei contributi di bonifica …. storia di un camaleonte giuridico
In origine i contributi di bonifica erano volontari e si configuravano come corrispettivo di un servizio reso nell’interesse dei soci dal consorzio di appartenenza; successivamente, l’art.59 del r.d. 13/02/1933 n.215 li ha resi obbligatori e trasformati in persone giuridiche di diritto pubblico, attribuendo loro la potestà di imporre contributi alle proprietà consorziate.
L’imposizione forzosa di tali contributi ha posto il problema della natura giuridica di questi. Secondo un primo orientamento i contributi consortili non sono assimilabili ai tributi se non per alcuni aspetti, fra cui quello delle modalità di esazione; riprova ulteriore ne è la loro mancata inclusione tra quelli devoluti alla cognizione delle commissioni tributarie in base all’elencazione contenuta nell’art. 2 della legge 546 del 31/12/1992.
Secondo una seconda impostazione, prevalente in dottrina e giurisprudenza, i contributi consortili si configurano, in ragione del dettato normativo posto dagli articoli 860 c.c. e dal r.d. n.215 del 13/02/1933 e successive modifiche, come prestazioni patrimoniali di natura pubblicistica, rientrante nella categoria generale dei tributi (Sentenza 9493 del 23 settembre 1998 della Corte di Cassazione SS.UU. Civ.), e, in particolare, delle tasse, con riguardo ai quali la legge fissa direttamente i presupposti e i requisiti per la spettanza del potere impositivo e l’assoggettamento ad esso, rimanendo affidata alla discrezionalità del consorzio solo la loro quantificazione; per cui, in assenza di detti presupposti e requisiti l’imposizione del tributo si qualifica come illegittima.
L’obbligo di contribuire alle opere di bonifica ha, quindi, quali suoi indefettibili presupposti, ex art. 10 del regio decreto n.215 del 1933 e 860 c.c., la proprietà di un immobile che sia incluso nel perimetro consortile e l’esistenza di uno specifico vantaggio direttamente tratto dalle opere consortili stesse e che si traduca in una utilitas per il fondo (Sentenza 7511/93 della Corte di Cassazione Prima Sez. Civ.).
A tal fine non è sufficiente che l’utilità sia in rapporto eziologico con l’attività consortile e che si riverberi in favore del proprietario di uno di detti immobili, ma è necessario che tale utilitas si traduca in un vantaggio di tipo fondiario, cioè incidente strettamente sull’immobile stesso(Sentenza 968 del 30 gennaio 1998 della Corte di Cassazione SS.UU. Civ.). Tale vantaggio, inoltre, deve essere diretto e specifico, conseguito o conseguibile a causa della bonifica, tale cioè da tradursi in una qualità del fondo (Cass. S.U. n.8960 del 14/10/1996, in Arch. Loc. 1996, PAG.683).
Inoltre, a conforto della tesi “tributaria” dei contributi consortili, è giunta di recente la legge 448 del 2001 che, all’art.12 comma 2, ha attribuito alla competenza delle commissioni tributarie tutte le controversie aventi ad oggetto i “tributi di ogni genere e specie”, facendovi rientrare, quindi, anche le liti aventi ad oggetto i contributi sulla bonifica.
Un terzo orientamento, minoritario in dottrina (Massimiliano Balloriani, Roberto De Rosa, Salvatore Mezzanotte, Manuale Breve Diritto civile, Percorsi Giuffrè, 2008, pag.189 ss), riconduce i contributi sulla bonifica agli oneri reali. La riconducibilità di tali contributi all’onere reale comporta, perciò solo, la debenza del contributo per il sol fatto che gli immobili si trovino nel comprensorio gestito dal Consorzio per cui, di conseguenza, il beneficio dagli stessi fruibile avrebbe potuto essere anche potenziale o futuro.
Optare per la tesi “tributaria” o per quella “reale” non è soltanto una questione dogmatica ma comporta, invece, diverse conseguenze giuridiche.
Ritenere, infatti, il contributo di bonifica una figura peculiare di tassa impone, perciò solo, al giudice tributario di verificare se le attività del consorzio abbiano effettivamente apportato agli immobili presenti nel comprensorio un beneficio attuale e concreto tale da giustificare il giusto e proporzionato corrispettivo. In concreto, quindi, si dovrà valutare se si è verificato un aumento di valore degli immobili in funzione delle attività, opere o strutture del consorzio come, ad esempio, quelle inerenti l’attività manutentiva dei canali consortili o le opere necessarie volte a preservare gli immobili da alluvioni o frane.
Scegliendo, invece, la tesi dell’onere reale il giudice tributario dovrebbe verificare soltanto la titolarità dell’immobile sito nel perimetro oggetto del raggio d’azione del Consorzio e valutare la congruità della prestazione pecuniaria dovuta all’ente creditore. In caso d’inadempimento il Consorzio potrà espropriare il fondo che fungerà, quindi, da garanzia reale (secondo una certa impostazione l’onere reale costituisce una sorta di obbligazione rafforzata dalla garanzia costituita dal fondo).
A parere di chi scrive i contributi di bonifica rientrano in un tertium genus ossia rientrano tra le prestazioni patrimoniali atipiche (sul punto vedi AA.VV., DIRITTO TRIBUTARIO, 2008, Simone, pag.20).
Il contributo sulla bonifica ha lo schema giuridico dell’imposta ma è dovuto dal singolo proprietario o titolare di altro diritto reale per un particolare vantaggio da lui ricevuto e per le spese da lui provocate e poste a carico dell’ente pubblico.
In definitiva si può affermare che il contributo consortile per la bonifica è una entrata pubblica di natura latamente tributaria che l’ente pubblico impositore realizza sotto forma di prelievo coattivo di ricchezza a carico di determinati soggetti, per il fatto che costoro traggono un vantaggio diretto o indiretto dai servizi di bonifica e manutenzione dei canali d’irrigazione, anche senza che essi li abbiano richiesti.
La difficoltà di collocare nella giusta dimensione giuridica i contributi sulla bonifica comporta anche ulteriori interrogativi sia sulla costituzionalità della legge istitutiva dei consorzi di bonifica e sia sulla possibilità di una sovrapposizione impositiva dovuta ai tributi sul servizio idrico integrato. Con riferimento a questi ultimi, infatti, quando gli immobili sono serviti da rete fognaria i proprietari sono tenuti al pagamento della tariffa relativa al servizio di pubblica fognatura e la legge 36/94, all’art.14 comma 2, esenta costoro dal pagamento di qualsiasi altra tariffa al medesimo titolo dovuta ad altri enti. Inoltre, parecchie leggi regionali (vedi, ad esempio, la legge regionale campana n.4 del 25/02/03) hanno espressamente sancito l’esenzione dal contributo consortile per i privati che sono già contribuenti del servizio di pubblica fognatura del comune di residenza per cui l’ulteriore richiesta del tributo di bonifica diverrebbe illegittimo e, se versato, ripetibile ex art.2033 c.c..
Con riferimento alla costituzionalità della legge istitutiva dei consorzi di bonifica occorre ora valutare la compatibilità del r.d. del 23 con l’117 e 118 della Costituzione nonché con l’art.41, secondo comma, della Carta.
Già prima della modifica del titolo V la legge 59/97 e il dlgs. 112/98 stabilivano che le funzioni della difesa del suolo dovevano essere attribuite ai comuni (che hanno già la competenza in materia di primo intervento di protezione civile) e alle province (che già oggi conformano il territorio con il piano territoriale di coordinamento). In base a tali norme ai consorzi di bonifica residuerebbero soltanto le funzioni che riguardano il servizio irriguo, ossia la fornitura d’acqua alle aziende agricole. Se consideriamo che l’agricoltura è una materia oggetto di competenza legislativa regionale (in quanto non compresa negli elenchi previsti dall’art.117) e il governo del territorio è una materia concorrente ex art.117, secondo comma, sembra evidente che l’attuale normativa sembri contrastare con le attuali esigenze di autonomia legislativa e finanziaria garantita alle regioni. Il r.d. del 23 sembrerebbe contrastare anche con l’art.118, ultimo comma, il quale stabilisce che “Stato, Regioni, Città Metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività d’interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà…”. Del resto l’art.860 c.c., norma successiva al r.d. del 23, stabilisce che “i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica….” mentre l’art. 862 c.c. afferma che all’escuzione, alla manutenzione e all’esercizio delle opere di bonifica può provvedersi a mezzo di consorzi tra i proprietari interessati. Solo in assenza dell’iniziativa dei privati questi si costituiscono d’ufficio.
Tuttavia la legge del 23 non consente il consorzio ad iniziativa dei privati contrastando con l’art.118, ultimo comma, mentre il r.d. 23 contrasta con l’art. 41 secondo comma e 42 secondo comma della Costituzione nella parte in cui non prevede le cause di scioglimento di tali forme peculiari di consorzio. Non prevedendo specificamente ed espressamente le cause di scioglimento degli stessi potrebbe provocare una compressione intollerabile del diritto di proprietà e, in particolare, di tutte le attività imprenditoriali, soprattutto agricole, insistenti sul comprensorio di bonifica.
